La FINMA, un surveillant bancaire aux pouvoirs limités

Le pouvoir de surveillance et de régulation de la FINMA est faible en comparaison internationale. Elle mène des analyses et tests de résistance, surtout des plus grandes banques, peut demander aux banques de corriger des lacunes et rendre publics certains problèmes.

Selon ses soupçons, l’Autorité de surveillance peut également leur adresser des lettres, avec des recommandations, mandater des audits externes et organiser des visites sur place.  La FINMA  a aussi le droit de retirer des licences bancaires ou de confisquer des avoirs illégaux.

Mais contrairement aux surveillants de nombreux autres pays, la FINMA ne peut pas sanctionner les banques par des amendes.

Déséquilibre de moyens

La sanction pécuniaire est pourtant un outil nécessaire, d'après Peter Kunz, professeur de droit économique à l’Université de Berne. Selon lui, les grandes banques ne craignent pas vraiment la FINMA. En termes de ressources, l'affrontement est inégal. "Je pense que les grandes banques savent que la FINMA, à différents égards, est un acteur inférieur", estime Peter Kunz. "Il y a trop peu de personnes à la FINMA pour pouvoir vraiment et sérieusement contrôler. Il y a donc toujours un déséquilibre entre elle et la banque."

L'institution ne compte que 571 employés pour traiter la quantité énorme d’informations venant souvent directement des banques. Seule une cinquantaine de personnes travaillent  sur la surveillance de très grandes banques comme Credit Suisse et UBS.

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Banque et FINMA sur le même CV

Un autre élément est frappant. En termes de parcours professionnels, on observe de nombreux transferts de la FINMA vers les banques ou vice versa.

Marlene Amstad, l’actuelle présidente du conseil d'administration de l'autorité de surveillance, a travaillé pour Credit Suisse par le passé. De nombreux cadres de la FINMA quittent régulièrement l'agence pour rejoindre une banque. Ces allées et venues s’expliquent évidemment par un besoin de compétences, car il faut connaître le monde bancaire pour le réguler.

Selon Peter Kunz, ce phénomène n’est pas sans poser certains problèmes: "Je critique cela depuis des années: la FINMA est un peu un centre de formation pour de jeunes juristes. Ils y sont formés. Mais le premier job où ils gagnent beaucoup d'argent, c'est ensuite à Genève ou Zurich dans une banque!"

Une relation amenant de la "compréhension"

Le professeur de droit économique ne pense toutefois pas que "les gens de la FINMA soient plus doux avec les grandes banques parce que c'est un employeur potentiel".

Il évoque par contre une influence sur l'état d'esprit: "Psychologiquement, cette relation de proximité amène plutôt de la compréhension, parce qu'il y a aussi au premier plan des discussions d'auto-régulation plutôt que des méthodes musclées", avance-t-il.

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Surveillants mieux dotés ailleurs

Dans d'autres pays, les régulateurs bancaires sont mieux dotés. En termes d'outils, le surveillant français (ACPR) peut infliger des amendes. L'agence allemande (BaFin) compte cinq fois plus de collaborateurs que la FINMA et de plus vastes moyens d'enquêtes.

Selon le professeur Peter Kunz, la faible régulation suisse est flagrante comparée aux Etats-Unis, qui possède plusieurs autorités de surveillance. "Elles peuvent procéder de manière drastique. Cela veut dire que des banquiers peuvent craindre d'être arrêtés pratiquement en robe de chambre", explique-t-il. "Je ne dis pas qu'on devrait introduire ce changement de culture en Suisse. Mais on se trompe si l'on critique la FINMA. Elle n'est qu'un miroir de la politique suisse, qui n'a pas voulu lui donner davantage de possibilités d'intervention."

Renforcement demandé

Des élus politiques réclament d'ailleurs depuis des années un renforcement de la FINMA et de ses compétences, et ce même avant la chute de Credit Suisse.

De nombreux parlementaires ont déposé des demandes à Berne, notamment des postulats en vue de donner à la FINMA le pouvoir d'infliger des amendes aux banques qui manquent à leurs obligations, voire à leur responsables.

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Le Conseil fédéral ne souhaitait jusqu’ici pas un tel changement. Toutefois, le gouvernement est prêt à rédiger un rapport sur de nouveaux outils afin de permettre à la FINMA d'inciter les cadres des banques à endosser une plus grande responsabilité.

Au vu des récents événements, d'autres propositions vont sans doute émerger au Parlement. La débâcle de Credit Suisse a provoqué un choc, avec à l'horizon la perspective d'un seul géant bancaire en Suisse.

Julien Bangerter/ami